一、2021缅甸军事“政变”事件

（一）事件发展

2021年2月1日是缅甸新一届议会召开并选举出新任总统的重要日子。当日凌晨，缅甸国防军派出大批军警带走扣留了缅甸国务资政昂山素季、缅甸总统温敏、各省邦首席部长及大批当选议员代表。随后，缅甸军方依据缅甸2008年宪法第417条及418条第1款规定，宣布国家进入紧急状态，接管国家政权，为期一年。国家立法、行政及司法三权尽数移交至国防军总司令敏昂莱行使。另外,缅甸军方已控制了仰光、曼德勒、勃固等多地的政府和议会部门。缅甸国家电视台也已被军方控制,各个频道均中断播出。

2月1日的政变引发了全国范围的抗议，成千上万的人走上街头，抗议者诉求包括释放选举产生的领导人昂山素季，恢复文官统治。对此，缅甸安全部队进行了镇压，向手无寸铁的抗议者开火，在全国各地打死至少50人。2月初以来，缅甸多地持续出现示威抗议活动，造成多人死伤。缅甸警方2月28日公布的数据显示，当天有8人在抗议活动中丧生。另有数十人受伤，一千多人被拘留。

2月8日晚间，缅甸国家管理委员会主席、国防军总司令敏昂莱通过缅甸国家电视台发表电视讲话，表示缅甸将延续目前政治、经济、外交、疫情防控等政策，愿与国际社会继续保持密切合作。敏昂莱还在讲话中承诺将重新举行全国大选，并会在选举结束后将国家权力移交给获胜的政党。同日，缅甸军方发表声明,呼吁民众维护国家稳定。声明指出,民众有言论和行动自由,应允许不同观点存在。但任何妨害国家稳定、公共安全和法治的行为都将被依法采取措施。

2月16日，缅甸军方否认推翻昂山素季民选政府是一场政变，并且缅甸国务资政昂山素季除涉嫌违反《缅甸进出口法》外，被追加了违反《缅甸灾害管理法》的指控（Aljazeera，2021）。

2月17日,仰光等地再次发生大型抗议活动,缅甸军方增派士兵应对骚乱。缅甸各地连日来爆发示威抗议活动, 数十万人再次游行。2月22日，抗议者发动了大罢工。成千上万的抗议者聚集在一起，全国各地的企业纷纷关门。当地媒体称这是政变以来最大规模的抗议活动（Aljazeera，2021）。

2月26日,缅甸选举委员会主席吴登梭主持选举委员会首次政党协调会。他在会上宣布,缅甸2020年大选选举结果已经作废,国家主要权力机构已由国家管理委员会掌管。

3月1日，缅甸警方再次对昂山素季追加违反《刑法》和《电信法》两项指控。3月3日，缅甸警方追加总统温敏除涉嫌违反《缅甸灾害管理法》外，涉嫌违反《刑法》的两项指控。

（二）国际反应

1、拜登宣布制裁缅甸军方

2月10日,拜登在一份简短的演讲中称,针对缅甸局势,美国正在联合区域盟友,组建开展国际应对工作。拜登正式宣布将对缅甸军方进行一系列制裁,内容包括限制缅甸军方高层接触缅甸政府在美资金,并签署政令制裁涉及策划发动政变的缅甸军方领导。拜登还宣布会动用出口限制,冻结会让缅甸政府受益的资金支持,但会保证缅甸民众持续获得美国在公共卫生等领域的支持。拜登表示之后不排除有进一步措施,同时呼吁国际社会联合行动。

2、联合国人权理事会通过涉缅决议

2月12日,联合国人权理事会举行紧急会议并通过一项涉缅决议,内容包括谴责缅甸军方、要求尽快释放包括昂山素季在内的国家领导人、不得对示威者使用暴力以及希望尊重缅甸人民的意愿等。缅甸驻日内瓦代表吴敏杜向人权理事会表示,拒绝接受该项决议。

3、新西兰：暂停与缅甸的高层对话，禁止缅军领导人入境

2月9日，新西兰总理阿德恩表示,该国暂停与缅甸军方高层的政治、军事往来,并禁止缅甸军方领导人进入新西兰。阿德恩表示,新西兰政府将暂停与缅甸的高层对话,并将确保新西兰的对缅援助经费不会为缅军所用。

4、英国、加拿大：对缅甸军方实施制裁，日本、美国、印度、澳大利亚：呼吁恢复民主

2月18日，英国和加拿大宣布对缅甸军方实施制裁，而日本则表示同意美国、印度和澳大利亚的观点，即必须迅速恢复民主（Aljazeera，2021）。2月25日,英国外交部发布声明宣布,缅甸军方自接管政权以来,严重侵犯人权,因此决定对6名缅甸国家管理委员会成员进行制裁。受到制裁的6人分别是缅甸国防军总司令兼国家管理委员会主席敏昂莱、秘书长昂林兑、副秘书长耶温乌、委员丁昂山、貌觉及牟敏通。英国的制裁措施将禁止上述6人前往英国,并将禁止企业和机构处理其在英国的资金或经济资源。此外,英国贸易部也将确保英国企业不会与缅甸军方相关的公司进行贸易。

5、欧盟：同意制裁缅甸军方，但不会限制对缅贸易

当地时间2月21日,欧盟各国外长同意对缅甸军方实施制裁,但表示不会限制与缅甸的贸易联系。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利2月22日表示,欧盟国家达成政治一致,将对缅甸军方实施制裁。同时,欧盟对缅甸政府改革项目的援助都将终止。同时,博雷利仍表示,欧盟不会限制与缅甸的贸易关系,因为这可能会影响缅甸普通民众的利益。

6、中国：缅甸国内发生的事情属于内政，中方一直积极推动局势缓和降温

2月1日，外交部发言人汪文斌表示，正在进一步了解情况。并表示，中国是缅甸的友好邻邦，中方希望缅甸各方在宪法和法律框架下妥善处理分歧，维护政治和社会稳定。同月3日外交部再次表示，国际社会应为缅甸妥善解决分歧营造良好外部环境。在第75届联合国大会26日举行非正式会议上，中国常驻联合国代表张军表示，缅甸国内发生的事情本质上是缅内政，国际社会应当在尊重缅甸主权、政治独立、领土完整和国家统一的前提下，帮助缅甸相关各方按照缅甸人民意愿和利益开展对话与和解。国际社会发出的声音、采取的措施应有助于缅各方弥合分歧、解决问题，应避免激化矛盾使局势进一步复杂化。并表达支持东盟以“东盟方式”就缓和缅当前事态发挥积极作用，赞赏东盟国家斡旋努力。3月4日，外交部发言人汪文斌表示，中方一直与缅甸各方保持接触，积极推动缅甸的局势缓和降温。

二、东盟国家对缅态度

东盟一贯遵循共识决策和互不干涉内政的原则。东盟在应对缅甸危机时面临特殊的挑战。

（一）积极寻求解决——印度尼西亚、马来西亚

印度尼西亚是东盟国土面积最大的国家，曾在解决上世纪80年代柬埔寨冲突等问题上发挥主导作用。面对2021年缅甸局势变化，印度尼西亚已经开始采取行动，寻找解决缅甸危机的途径。马来西亚外交部呼吁缅甸军方及所有相关人士，将缅甸的和平和安全放在首位，以和平方式解决任何选举矛盾。同时发表文告表示，马来西亚作为缅甸的邻国以及东盟成员国，将继续倡导和平稳定。

2月5日，印度尼西亚、马来西亚两国领导人举行会谈，宣布已要求各自国家的外长与文莱对话，期望可为缅甸局势举行东盟特别会议。

2月17日，蕾特诺飞往东盟轮值主席国文莱，与该国苏丹哈桑纳尔和外交主管部长艾瑞万会面。2月18日，蕾特诺又奔赴新加坡，与该国外长维文举行会谈，而两场会谈的主题都是缅甸局势。

（二）内政不予干预——泰国、越南、柬埔寨、菲律宾

泰国、越南、柬埔寨以及菲律宾，这一曾是东盟国家在人权和民主方面宣扬自由的成员国，都拒绝批评和评论缅甸政变，形容这是内部事务。

（三）协调区域内外声音——文莱

作为东盟2021年轮值主席国，文莱代表东盟发表声明，呼吁缅甸进行对话，希望缅甸各界“按照人民意愿和利益，展开对话、和解并恢复常态。”文莱还强调了《东盟宪章》中关于民主、法治和善治的内容以及东盟成员国的政治稳定对实现一个和平繁荣的东盟共同体至关重要。

印度尼西亚外长蕾特诺访问文莱后，两国于2月17日发布声明称，双方同意在东盟论坛上讨论缅甸局势。蕾特诺强调，东盟可以帮助缅甸摆脱目前的“危机”，让其继续“民主过渡进程”。而据新华社2月19日报道，在王毅同文莱外交主管部长艾瑞万通电话时，双方侧重就缅甸当前局势交换了意见。艾瑞万说，东盟高度关注缅甸局势。缅甸内部事务最终需要缅甸人民找到长期解决方案，“作为东盟轮值主席国，文莱希望缅甸局势早日恢复稳定。东盟正在考虑同缅甸方进行对话和接触。中国是缅甸和东盟的最大邻国，东盟希望就缅甸问题同中方保持密切沟通。”

（四）态度强硬但不支持对缅甸实施全面制裁——新加坡

作为缅甸最大的外国投资者，新加坡则表现得较为强硬，在声明中表示“严重关切”，并形容对抗议者使用致命武力是“不可原谅的”。2月1日，新加坡外交部表示当局正密切关注缅甸局势，并希望缅甸局势可以尽快恢复正常。2月16日，新加坡外长维文表示，他不支持对缅甸实施“全面和不加区分的制裁”，因为这可能会伤害普通民众。维文的这一表态在缅甸引起了争议，也使部分缅抗议民众将矛头指向新加坡。另外，他还表示，已经与美国、德国等国的外交事务负责人通过电话。他表示自己在每一次电话商谈中都强调，各方不应对缅甸采取“全面和不加区分的制裁”。2月18日，维文与蕾特诺会面后再度强调，新加坡支持东盟发挥作用，调节缅甸局势，新加坡与印度尼西亚两国均支持东盟就缅甸局势举行非正式东盟部长级会议。

（五）二月保持沉默、三月最迟发声——老挝

面对2021年缅甸局势变化，老挝官方层面2月都没有表达任何观点和看法。对于该事件的报道也保持客观、中立的立场，中间夹杂着对缅甸的担忧。而3月12日，老挝外交部就缅甸局势发表声明，作为缅甸邻国，老挝对缅甸局势表示高度关注，重申需维护东盟各国政治稳定的重要性，并向着建设稳定、和平和富裕的东盟共同体目标而努力。并表示，尊重东盟宪章并且准备好了与东盟国家一起为缅甸实现永久和平稳定环境提供帮助。

三、东盟基本原则

（一）《东南亚友好合作条约》

明确提出处理东盟国家间关系的基本原则：1、各国相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特性；2、每个国家都有维护其民族生存、反对外来干涉、颠覆和强制的权力；3、互不干涉内政；4、用和平方式解决分歧和争端；5、不以武力相威胁或使用武力；6、在缔约国间进行有效的合作。

（二）《东盟宪章》

确定的东盟第一大目标就是：“维护和促进地区和平、安全和稳定，进一步强化以和平为导向的价值观”。首要原则是继续坚持不干涉内政的基本原则，尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整和民族特性；坚持以和平手段解决纷争；不干涉成员国内政；就涉及关系东盟共同利益事宜加强磋商机制，依照东盟条约和国际惯例解决纷争，棘手问题将交由东盟首脑会议协商决定。

由此可见，东盟“不干涉内政”是东盟从创建初期一直坚持并给予重要地位的原则。具体而言，在对待东盟国家内部事务方面，东盟坚持不干涉内政原则。东盟所提倡的不干预原则主要包括几个方面：（1）不批评成员国政府对其人民采取的行动, 包括人权方面；（2）东盟成员国资格的标准不包括各国政治体制或政府风格；（3）批判违反不干预原则的国家；（4）不承认、庇护、支持企图制造不稳定局势或推翻政府的反叛行为；（5）资助成员国打击颠覆性活动和破坏性活动。东盟在不干涉内政原则下对成员国内部及成员国之间的冲突和矛盾进行调解。

四、东盟不干涉内政原则演变的原因及过程

（一）东盟不干涉内政原则形成原因

东盟成立之初，泰国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚以及菲律宾五个国家具有强烈的主权意识，而后其他五国陆续加入，基本原则一直保持。主要原因在于东南亚国家大多有过殖民统治的历史，因此独立与民族意识强烈；并且东南亚国家的宗教信仰不尽相同，具有复杂多元的社会关系；东南亚国家的政局不稳，更迭频繁，需要树立各自的形象为国际所接受认可。除此之外，东盟国家历史遗留问题如领土纠纷将是东盟各国合作中不能触碰的“雷区”，而复杂的“亲美”、“亲西方”的关系都将影响东盟国家内政事务等。因此，东盟不干涉内政原则是东盟成立的必要条件且不能动摇的,同时东盟国家在国家利益面前很难达成目标一致，因此该原则也是组织内部团结稳定、共同发展的必然结果。

东盟国家以“不干涉内政”的态度冷却了1967年菲律宾与马来西亚关于沙巴主权的争端，1978年越南入侵柬埔寨等问题，使东盟在国际社会上的声望有所扩大。1994 年，泰国发生军事“政变”，东盟也只是谨慎地表达关注（张倩雅，2020）。

（二）东盟不干涉内政原则的演变

1997年泰国金融危机的爆发，东盟国家各自为政，没有及时达成一致的货币调控政策并未能给予泰国有力的支援，使得金融危机蔓延到东南亚地区乃至亚洲。随后的恐怖主义和海盗问题等也需要东盟国家间开展合作，因此，东盟成员国意识到“不干涉内政”需要一定的调整。

鉴于此，马来西亚率先提出“建设性干预”代替“不干涉”，泰国在1998年东盟外长会议上接着提出“灵活性干预”的建议。马来西亚和泰国均希望东盟成员国能通过此次金融危机对“不干涉内政”的原则进行反思，加强合作来化解危机。然而在此次东盟外长会议上，东盟各成员国对时任泰国外长素林提出的“灵活参与”替代“不干涉”倡议态度不一，出现分歧。除菲律宾表达支持外，其余国家一致反对。坚持传统的不干涉内政原则的国家有缅甸和马来西亚，越南和新加坡均反对改变“协商一致”原则。反对的主要原因在于担心“灵活参与”影响东南亚地区的和平与稳定。因此，此次会议后，东盟外长们发表联合声明时，重申了不干涉内政原则（陆晓红，2009）。

2000年11月推出的《东盟一体化倡议》规定了发展方向，强化了共同努力的重点。2004年，印度尼西亚提出“强化互动”的原则，在某一成员国内部事务可能造成负面影响时，东盟成员国可以作出评论（杨忱，2014）。2007年，在新加坡举行的首脑会议上，各国对“不干涉原则”的坚持开展了广泛的讨论。印度尼西亚表示，各国应该根据不同的情况弹性应对。

因此，在东盟国家间形成了“东盟方式”，即具有东盟特色的不干涉内政主义（恽艳茹，2010），核心是坚持互不干涉内政，坚持通过非正式协商来达成全体一致的原则。关于“东盟方式”的定义，东盟本身没有官方说法。学者们归纳为“灵活性原则”、“协商一致性”以及“政府间合作”等（王正毅，2018），而后东盟通过“东盟方式”灵活参与解决2008年泰国和柬埔寨关于柏威夏寺归属的争议，2008年缅甸“纳尔吉斯”风灾以及2017年罗兴亚人问题等一系列东盟内部重大矛盾纠纷。

五、以“东盟方式”应对东盟内部危机的措施

回顾2008年缅甸“纳尔吉斯”风灾、2014年泰国军事“政变”等东盟国家内部重大矛盾纠纷，结合2021年缅甸军事“政变”，针对这些利益复杂的政治问题，东盟国家以“东盟方式”和平应对，主要采取以下措施：

1、举行解决相关问题的国际会议、会晤，将相关方拉到桌面上进行对话、交流，增进相互理解，并寻找解决问题的方案。如2021年3月2日，东盟召开外长特别会议，就缅甸局势进行讨论等。

2、在不同类型的矛盾中派遣相应官员和专业人士开展“穿梭外交”与“双轨外交”，通过访问或非正式渠道形式与相关国家进行对话，了解各方对相关问题的看法和诉求，以求达成共识。如在2014年泰国军事“政变”时，越南政府代表前往泰国与泰国政府代表会面，以表示对政府更迭的支持等。

3、在对外发表观点时力求保持东盟内部协调一致，让东盟国家用一个声音说话。如2007年9月27日，东盟9国外长发表共同声明，批评缅甸政府镇压群众示威，要求停止使用暴力等（程晓勇，2012）。

4、借助东盟的组织与合作平台与域外大国、国际组织开展对话，为解决相关问题寻求国际支持（澎湃新闻，2021）。如2008年缅甸“纳尔吉斯”风灾，国际组织提供援助；对于越南入侵柬埔寨事件，东盟没有采取组织力量“以暴制暴”的办法，而是充分利用国际组织，利用与中国的合作，积极参与国际和平构建进程等（张蕴岭，2017）。

事实证明，这一方式符合东盟地区的政治、文化传统，在实践中行之有效，从1997年缅甸成为东盟成员国到2016年民盟政府上台，东盟一直通过“建设性接触”（constructive engagement）的方式发挥重要作用。由此可见，在此次缅甸问题中东盟仍然能够承担类似角色。2月24日，泰国副总理兼外交部长敦与印度尼西亚外交部长蕾特诺进行了会谈。在谈到缅甸当前的国内局势时，双方一致认为，缅甸是东盟大家庭中的一个重要成员，在遵循《东盟宪章》和尊重缅甸人民意愿的前提下，东盟可以在促进与缅甸进行建设性对话以解决当前缅甸国内政治危机方面发挥作用（中国东盟报道，2021）。

六、缅甸局势对东盟作用的考验

东盟在东亚地区合作中居中心地位和起核心作用。东盟需要在“不干涉内政”与维护东盟共同体、地区稳定间取得平衡，缅甸局势对东盟作用是个重大考验。东盟发挥作用涉及到东盟成员国的“协商一致”原则，而东盟内部达成“协商一致”并非易事，个别东盟成员国会权衡自身国家利益与东盟整体利益（中国—东盟商务理事会，2021）。

目前，东盟各国对缅甸局势的态度不一，缺少在缅甸问题上的共识和集体行动。虽然3月2日，东盟以视频方式就缅甸局势召开外长特别会议，共同呼吁缅甸各方保持最大程度的克制和灵活性，避免煽动暴力，通过开展建设性对话与寻求和解，觅得符合缅甸民众利益的和平解决问题途径。但此次东盟外长会后的声明中也并未公开要求缅甸军政府释放昂山素季，由于东盟内部意见不统一，故避免采取刺激、施压的态度，而是试图找出一条和平解决的方案。除此之外，鉴于东盟不干涉内政原则以及考虑到东盟各国的利益，东盟很难形成一致的硬性制约。

七、结语

自东盟成立以来一直秉承着不干涉内政的基本原则。此次缅甸政局变动，全国进入“紧急状态”使得国内形势骤然紧张。缅甸局势持续升温，也使得以美国为首的西方国家普遍敦促缅甸军方释放民盟领导人，并实行经济制裁和减少对缅援助。从2021缅甸政局变化角度看东盟国家立场，大多数东盟国家保持置身事外、独善其身的态度。而印度尼西亚、马来西亚等行动主义者积极在东盟框架下采取斡旋姿态，东盟方式以不干涉内政原则为核心过渡为灵活建设性参与。事实上，由于东盟各国相互依存加深，已无法划清国内事务与国际问题间的界限，而某些事件对不同成员国之间的利益造成不同程度的影响，东盟无法无所作为放任自流，因而在尊重各国主权的基础上，通过非正式和协商一致等方式加强沟通，以平和的方式找寻出路。

参考文献

[1]Aljazeera.com，（2021），Timeline of events in Myanmar since February 1 coup . [online] Available at: https://www.aljazeera.com/news/2021/2/23/timeline-of-events-in-myanmar-since-february-1-coup/ [Accessed 23 Feb. 2021].

[2]程晓勇.(2012).东盟超越不干涉主义?——基于缅甸问题的考察与分析. 太平洋学报(11),22-28. doi:10.14015/j.cnki.1004-8049.2012.11.009.

[3]陆晓红.(2009).试析《东盟宪章》中的“不干涉原则”. 外交评论(外交学院学报)(02),80-93. doi:10.13569/j.cnki.far.2009.02.012.

[4]澎湃新闻，（2021），印度尼西亚中意的“东盟方式”能化解缅甸僵局，还是会束缚东盟手脚？，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11526593，[2021年03月03日]。

[5]韦祎.(2016).以马来西亚与菲律宾沙巴争端为视角透视“东盟方式”在解决领土争端中的作用. 东南亚纵横(05),18-23. doi:CNKI:SUN:DLYZ.0.2016-05-003.

[6]王正毅.(2018).东盟50年:走出边缘地带发展的困境了吗?——对“东盟方式”和“东盟为中心”的反思. 世界政治研究(01),20-53+187. doi:CNKI:SUN:WPJK.0.2018-01-005.

[7]杨忱.(2014).论东盟语境下的“不干涉原则”. 南阳理工学院学报(05),21-25. doi:10.16827/j.cnki.41-1404/z.2014.05.005.

[8]恽艳茹.(2010).论东盟不干涉内政原则的发展(硕士学位论文,华东政法大学).

[9]中国东盟报道，（2021），以“东盟方式”处理缅甸问题符合《东盟宪章》精神，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692686355695041347&wfr=spider&for=pc，[2021年02月26日]。

[10]中国—东盟商务理事会，（2021），缅甸政局之解，http://www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=6&id=36650，[2021年02月24日]。

[11]张倩雅.(2020).东盟方式的特点分析. 环渤海经济瞭望(02),164-165. doi:10.16457/j.cnki.hbhjjlw.2020.02.119.

[12]张蕴岭.(2017).东盟50年:在行进中探索和进步. 世界经济与政治(07),21-37+154-155. doi:CNKI:SUN:SJJZ.0.2017-07-003.

文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”