2021年,文莱再次担任东盟轮值主席国。在国际局势复杂性和新冠肺炎疫情不确定性日益增多的情况下,一方面,文莱必须承担起东盟轮值主席国的责任与作用,协调东盟国家关系、提升自身影响力和领导力、推动东盟在新冠肺炎疫情得到控制后的经济发展。另一方面,作为东盟轮值主席国将让文莱在保持中立的立场上更为艰难,但也让文莱进一步扩展区域内外的大国关系。
2021年,文莱担任东盟轮值主席国。目前,东盟已成东南亚地区以经济合作为基础的政治、经济、安全一体化合作组织,并建立了一系列合作机制。文莱在1984年初宣布独立后一周内加入了东盟,成为第六个成员国。2月初以来,缅甸政局发生变化,局势严峻。文莱本身没有立即发出关于缅甸“政变”的声明,但是,文莱以东盟轮值主席国的身份就缅甸局势发表了声明。文莱在声明中表示,东盟成员国的政治稳定对实现一个和平、稳定和繁荣的东盟共同体至关重要。文莱外交部没有对缅甸发生“政变”一事做出表示,但文莱以东盟主席国的身份发表了声明,希望缅甸恢复正常。
2021年开始不久,文莱就面临缅甸政局这样复杂的局势。2021年对文莱来说是极为重要的一年。在国际局势复杂性和新冠肺炎疫情不确定性日益增多的情况下,文莱是否能顺利完成东盟轮值主席国的任务呢?文莱将如何发挥作用?以及担任东盟轮值主席国对文莱有什么影响?担任东盟轮值主席国的文莱仍将展示其在重大地区和国际问题上的影响力,对重要对外关系的处理以及在国内外管理全盘事务的能力。本文将主要探讨文莱担任2021年东盟轮值主席国的作用与影响,以期为文莱的相关研究尽绵薄之力。
二、背景
(一)文莱再任东盟轮值主席国
文莱1984年1月1日宣布独立,1月7日正式加入东盟,成为东盟第六个成员国。自那时以来,文莱一直是东盟最忠诚和坚定的成员。原来的东盟五国包括印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾和新加坡。在地理上,文莱位于马来西亚和印度尼西亚的核心区域。在文化上,文莱、马来西亚和印度尼西亚都有十分相似的宗教、语言和风俗习惯。要维护地区的安全和稳定,就需要文莱参与到东盟中来。文莱加入东盟首先是政治上的作用,其次也有经济和文化上的需要,而成为东盟成员国之一也是文莱获得独立的一个必要条件(马宁,1984)。文莱与当时的东盟国家早有各方面的密切联系。因此,文莱加入东盟也受到当时东盟五国的赞成,尤其是印度尼西亚、马来西亚和新加坡。
虽然在文莱独立且加入东盟之初,文莱与马来西亚就边境问题仍有摩擦,但是文莱加入东盟具有一定的重要意义。文莱加入东盟,在某种程度上减轻了与东盟地区发生的冲突,自身的安全、稳定得到了一定程度的保障。一个加入了东盟的文莱相比于一个单独的文莱来说,似乎更容易应对潜在的危机。
文莱在2001年和2013年已经两次担任主席国,并在2013年发挥了东盟轮值主席国的坚韧。尽管东盟各国在关键敏感问题上表现出分歧,比如南海问题,且导致东盟会议结束时发表的最终版联合公报推迟,但文莱仍在第46届东盟外长会议及系列会议结束后发表了联合公报。文莱能够巩固东盟的立场,坚持不懈地就南海争端达成东盟共识(The Scoop, 2021a)。作为东盟成员中的一个小国,文莱顶住了在来自大国的质疑以及不断增加的压力,成功担当了2013年的领导角色。文莱在刚加入东盟时,需要依靠东盟以提供安全屏障。加入东盟之后,文莱逐渐开始与东盟一体化,同时成为东盟中一个独立的伊斯兰国家。如今,文莱现在可以承担东盟轮值主席国的责任。
2020年11月15日,第37届东盟峰会和系列相关会议闭幕式在越南举行。在闭幕式上,越南交出象征性的金色木槌,向文莱移交2021年东盟主席的职务。文莱从越南接过象征着东盟轮值主席国职位的木槌,意味着文莱接任2021年东盟主席的职位。文莱苏丹哈吉·哈桑纳尔·博尔基亚在仪式上致辞时对越南完成东盟轮值主席国任务表示祝贺。文莱苏丹认为在充满挑战的2020年,越南已引领东盟履行了承诺,成为齐心协力和主动适应的共同体。文莱将继续继承越南的成果,与东盟其他成员国一道努力参与东盟共同体建设进程。文莱苏丹还表示,作为2021年的东盟主席国,文莱将2021年担任主席国的主题定为“共同关注、共同应对、共同繁荣 (We Care, We Prepare, We Prosper)” (The Scoop, 2020a)。从这一主题来看,文莱将优先发展该主题提出的三大方面,即人民福祉、做好准备、国家繁荣。
文莱在2021年除了担任东盟轮值主席国的职位之外,文莱还是2018年至2021年现任的东盟—韩国(ROK)对话关系的国家协调员,也是2021-2024年东盟与新西兰对话关系的新任国家协调员(ASEAN-BRUNEI, 2021)。作为东盟—韩国对话关系的国家协调员,文莱负责协调东盟与韩国的关系的各个方面,并在与东盟与韩国关系的事务上与其他东盟成员国建立联系。
(二)文莱提出的主题、重点、目标成果
在2020年11月举行的东盟峰会闭幕式之时,文莱宣布了2021年的东盟主题为“共同关注、共同应对、共同繁荣 (We Care, We Prepare, We Prosper)”。这一主题反映了文莱将促进东盟优先发展的三大领域,包括:关心人民和彼此的安全;为迎接未来的机遇和挑战做好准备;共同实现东盟国家的繁荣发展。
2021年1月11日在文莱召开的2021年第一次东盟高级经济官员非正式会议的视频会议拉开了文莱担任2021年东盟轮值主席国的序幕。文莱在会议期间提出了十大经济目标成果,分为三个战略重点(The Scoop,2021b)。
第一个重点是复苏(Recovery),即加速新冠肺炎疫情后的恢复。第二个重点是数字化(Digitalization),利用新技术来提供安全,可靠和统一的电子商务环境和数字生态系统。第三个重点是可持续发展(Sustainability),促进东盟的包容性和可持续性的经济增长。
十大经济目标成果包括:开展削减非关税措施全面评估;制定后疫情时代东盟旅游业复苏计划;启动东盟—加拿大自贸谈判;制定《东盟投资便利化框架》;制定《东盟电子商务协定》行动计划(2021—2025);制定《负责任国家网络空间行为规范区域行动计划》;制定《支持食品、农业及林业领域小生产者、合作社及中小微企业提升竞争力的东盟框架》;发表《东盟能源转型与能源安全联合宣言》;制定《东盟循环经济框架》;提出区域矿产合作建议。由此可见,文莱在推进该地区的东盟一体化议程和疫情得到控制后的复苏方面保持良好的势头和努力。在新冠肺炎疫情之下,文莱作为2021年东盟轮值主席国提出的主题、三大重点和十大目标成果显得更加重要。
三、作用
(一)协调东盟国家关系 处理缅甸政局
自独立以来,文莱一直奉行不结盟和中立的外交政策,反对侵略和战争。在处理领土争端的问题上,文莱主要通过双边协商谈判来解决。成为东盟的一员以来,文莱通过双边协商谈判来寻求解决争端。经过长期双边协商谈判,文莱与马来西亚于2009年3月签署双边互换文本,解决关于马来西亚沙捞越州北部林梦地区的主权归属问题。文马领土争端的解决方案一方面受到国际条约和国际法原则的约束,另一方面也是综合了文马双方共同利益的考虑。这一争端的解决为东盟地区国家之间解决领土争端提供了有价值的参考。
文莱展示了自己解决复杂国际问题的能力,同时,文莱的解决方式符合“东盟方式”,即东盟特有的组织和决策方式。另一方面,文莱成功将《曼谷宣言》、《东南亚友好合作条约》、《东盟宪章》等东盟重要文件中提出的互相尊重主权和领土完整、不干涉内政、和平解决争端、保持中立、通过协商来达成一致等原则融入其对外政策之中。
2021年2月缅甸政局动荡对于文莱担任2021年度的东盟轮值主席国是一个重大的考验。2021年开始不久,文莱就面临缅甸“政变”这一难题。2月1日,缅甸执政党领导人昂山素季等人被扣押,缅甸军方宣布接管政权,实施为期一年的紧急状态。当天,文莱以现任东盟轮值主席国的身份就缅甸事态发表声明,表达对缅甸事态的密切关注,并呼吁缅甸军方按照缅甸人民的意愿和利益进行对话、和解和恢复正常。同时,文莱提及《东盟宪章》中所载的宗旨和原则,包括坚持民主、法治和善政、尊重和保护人权及基本自由等原则。文莱以东盟轮值主席国的身份对缅甸“政变”做出回应,这无疑是一个明智之举。既能表现出文莱作为东盟轮值主席国的担当,又能避免独自面对缅甸局势而发表声明。东盟各国对缅甸局势不一的观点以及对东盟“不干涉内政”等原则的理解和应用表明,文莱在任职主席国期间就缅甸局势起协调作用面临巨大的考验。
文莱外交部在3月10日就缅甸局势发表声明,声明中提及2021年2月1日发表的《关于缅甸境内局势发展的主席声明》和2021年3月2日发表的《关于东盟非正式部长级会议的主席声明》,同时重申《东盟宪章》所载的宗旨和原则,包括坚持民主、法治和善政、尊重和保护人权及基本自由等原则;重申所有东盟成员国的政治稳定对实现和平、稳定和繁荣的东盟共同体至关重要;呼吁所有各方停止煽动进一步暴力,所有各方立即采取最大限度的克制和灵活性;呼吁有关各方根据缅甸人民的意愿和利益,寻求和平解决方案,进行建设性对话、和解和恢复正常;承认要求早日释放政治被拘留者和要求联合国秘书长缅甸问题特使与有关各方接触的呼吁。声明中称,东盟愿意以积极、和平和建设性的方式协助缅甸(Ministry of Foreign Affairs Brunei Darussalam, 2021)。东盟成员国目前对缅甸局势态度不一,文莱在其中要起协调及领导作用。要化解分歧,作为2021年东盟轮值主席国的文莱必须在东盟内部争端中发挥积极作用。
(二)召开东盟年度会议 提升影响力
自加入东盟以来,东盟已成为文莱外交政策的基石。文莱通过东盟参加了其他各种区域机制,包括东盟区域论坛、东盟与中日韩峰会和东亚峰会。文莱对担任东盟轮值主席国并不陌生,文莱最近一次担任东盟轮值主席国是在2013年。作为2013年的东盟轮值主席国,文莱主持举办了一系列东盟年度会议,包括第22届东盟峰会、第23届东盟峰会及相关会议、第46届东盟部长级会议及相关会议等国际会议。为配合文莱2013 年担任东盟轮值主席国,文莱于10月26-30日在遮鲁东的Bridex会展中心举办国际规模的2013 年东盟博览会(ASEAN Expo 2013)。此外,文莱还主办了一些活动和会议。时任文莱第二外交与贸易部部长林玉成带队的东盟经贸部长美国“路演”活动于6月10-13日正式在美国启动,该活动得到美国积极响应。8月24-30日,太平洋地区12个国家的经济部长在文莱开始进行第19轮泛太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)谈判(马静、马金案,2014)。
担任东盟轮值主席国的一个重要作用就是召开东盟一系列重要会议,比如东盟峰会。如今,峰会已经成为国际政治中吸引目光、频频刷屏的外交活动。峰会也是各国领导人正式会面的重要外交纽带。因此,举办一系列会议对于文莱来说毫无疑问是具有极大的重要性。领导人的直接会面有助于在重大问题上迅速达成共识,并有助于推动这些共识的实施以及传递给公众。同时,无论是年轻的政坛领袖还是任职许久的政坛常青树,都需要通过重大会议来提高影响力,扩大朋友圈。因此,文莱也希望通过2021年的东盟系列会议再次让其在2013年打下的基础上更上一个台阶,提升文莱在东盟的影响力,提升文莱自身的国际关注度。
东盟主席国的身份是提升国际形象、展现稳定强大的国家面貌的绝好机会。除了提高文莱自身的影响力和关注度,召开东盟系列会议也可以推动国际与区域局势的稳定,是重要的和平符号。2013年,许多人曾怀疑在外交上向来低调行事的文莱能否有足够的政治决心,引导东盟制定出统一的地区政策。事实证明,文莱经历了巨大的压力,东盟2013年在文莱的带领下变得更有建设性、更加果断。在2013年的东盟峰会结束之后,发布了联合声明。正如文莱2013年担任东盟轮值主席国时达成关于南海问题的东盟共识一样,文莱在2021年再度担任东盟轮值主席国也希望有所作为。
(三)推动经济复苏 促进经济发展
推动经济发展是文莱担任2021年东盟轮值主席国的首要任务之一,这一首要任务在2021年东盟轮值主席国主题、三大重点和十大经济目标成果中体现。随着2020年《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的成功签署,有助于加强东盟内部及对外的多边贸易活动,保持经济增长,增强成员国的韧性。在新冠肺炎疫情仍在蔓延的情况下,推动东盟地区的经济发展无疑是东盟经济议程的重点。数字经济对东盟在疫情得到控制后的复苏至关重要,东盟处于充分利用其数字经济潜力来推动复苏的位置。
经济复苏与数字化是文莱两个推动经济发展的重点。新冠肺炎疫情暴发后的第一年,文莱面临着艰巨的任务,但是也是一个激发东盟成员经济共同体合作的好时间。文莱希望将数字经济置于该地区经济复苏战略的中心。充分利用该地区数字经济潜力的途径是创建一个平衡且相称的政策和监管环境,这将带来有利的数字交易环境。在数字经济中,还应鼓励本地中小企业(MSME)的更大参与,并帮助实现互联网经济为该地区的增长做出巨大贡献的潜力。由此可见,文莱在担任东盟轮值主席国的这一年期间,除了外交政策内容外,文莱还有更多的工作要做,且文莱需在政治与经济方面更加努力发挥其东盟主席国的作用。
四、影响
(一)对文莱 保持中立的立场更为艰难
各方都希望作为东盟轮值主席国的文莱能够更明确地表明立场,同时承担更多的责任。目前来看,无论是在缅甸局势还是南海问题上,文莱都面临着巨大的压力。各方都期待文莱的政治决心,文莱圆滑的外交能否帮助文莱顺利完成其东盟轮值主席国的任务。
由于新冠肺炎疫情持续,各国为防止疫情在本国的蔓延,仍处于“锁国”状态。文莱也仍然实施旅行限制,尚未宣布开放边境。各国领导人不能进行面对面的会议,文莱也已经表示2021年上半年将不会举行线下的会议,主要以网络会议为主(The Scoop, 2020b)。而下半年将视情况而决定是否进行面对面的会议,或是延续网络会议的形式。
继2021年2月1日文莱以东盟轮值主席国的身份就缅甸政局变化发出声明之后,3月2日,文莱主持召开东盟外交部长会议,呼吁缅甸各方保持克制,开展建设性对话和平解决危机,并表示东盟愿意帮助缅甸恢复正常。文莱再次发表声明表达了对缅甸局势的关注,并呼吁各方不要煽动进一步的暴力,保持最大程度的克制和灵活性。一方面,尽管文莱就缅甸局势已经做出行动与表示,但“解铃仍需系铃人”,除非缅甸军方愿意参与,否则东盟各方的努力将效果甚微。另一方面,东盟各方在缅甸问题上缺乏团结将损害东盟的地位。因此,文莱作为2021年度的东盟轮值主席国,在“不干涉内政”与保持中立的立场方面更是压力重重。无论是缅甸局势如何发展,又或者是在2021年仍有重大的事件发生,文莱都很难保持其中立且不干涉内政的立场。但其东盟轮值主席国的身份将有助于文莱以主席国的立场发表声明,通过东盟整体传递文莱本国声音,避免直接表态。
(二)对东盟 联合抗疫与复苏经济是核心
尽管文莱有意推动东盟地区的经济复苏,但是新冠肺炎疫情增加了复苏的难度。首先,疫情造成各国仍实施不同程度的社会距离措施以及出入境限制。虽然新冠疫苗已经抵达多个东盟国家,包括文莱,但是目前离群体免疫的目标仍相去甚远。除了中国提供给文莱的中国国药新冠疫苗之外,文莱尚未获得其他疫苗。这让文莱的疫苗接种计划一直未能开始实施。而文莱计划为至少70%的人口接种新冠疫苗。其次,在新冠肺炎疫情下,东盟建立旅行走廊(travel corridor)的可行性难度大。在2020年11月的第37届东盟峰会期间,东盟各国领导人同意开始规划区域旅行走廊,便利该地区的基本商务旅行,以期加快该地区的经济复苏。该走廊的建立前提是必须制定一套共同的出发前和到达后卫生措施。文莱苏丹呼吁建立双边和区域旅行走廊,让专业人员能够安全出行。一方面,跨境旅行是经济复苏的关键。另一方面,目前东盟各国的新冠肺炎疫情情况不一,因此,在2021年建成区域性旅行的可行性尚不明确。
(三)区域内外大国 平衡大国关系
在文莱将举行的众多会议中,最重要的是文莱如何处理与中国的关系,特别是因为2021年也恰逢中国与文莱关系成立30周年之际。南海问题仍悬而未决,文莱是否会领导东盟就南海问题达成“南海行为准则”仍有待观察。作为东盟重要的伙伴之一,文莱将进一步发展与中国的关系。在文莱2013年担任东盟轮值主席国之时,中国与文莱建立了战略合作关系。文莱在2013年就表示,虽然一些东盟国家在南海问题存在争议,但和平对话始终十分重要。南海问题是影响中国与文莱甚至东盟国家之间关系发展的重要因素。文莱在南海问题上是声索国之一,与其他东盟成员国不同的是,文莱向来对南海问题保持沉默。尽管文莱在2020年7月就南海问题发表声明,但从声明上看,文莱在南海问题上的态度依旧平和。
2021年,文莱再度担任东盟轮值主席国。文莱在1月21日举行的东盟外交部长非正式会议的视频会议上表示,期待已久的“南海行为准则(COC)”不太可能在2021年达成。因为“南海行为准则”是一个复杂的问题,需要全面的外交努力,而不仅仅是谈判,还需要面对面的会面。官员们2021年将研究“创造性方式”,在“准则”上取得进展。文莱外交事务主管部长艾瑞万表示,2021年可能不会就准则达成任何协议,但如果能通过进一步加深对具体问题的理解而取得进展,那么当召开实际会议的时候,“南海行为准则”就能很快取得进展。先就敏感问题进行线上讨论,至少更好地了解彼此。由此可见,虽然文莱在南海问题上并不积极发声,但文莱在2021年也许不会太积极地推动“南海行为准则”的达成。因此,“南海行为准则”也许无法在预期内达成一致。也许这也是文莱对外政策的一个反映,既可以通过委婉表达南海问题的诉求而与部分东盟及域外大国保持一致,又可以以此与中国达成进一步的谈判、合作。
文莱与英国、美国与澳大利亚在历史上有着非常特殊的关系。在文莱担任2021年东盟轮值主席国的情况下,澳洲、美国、英国将在2021年对文莱十分关注,以达到各国在东盟地区的战略目标。文莱在2021年首先推动东盟与英国的关系。文莱外交事务主管部长艾瑞万在2021年1月21日的东盟外交部长非正式会议上表示,东盟正在考虑将英国接纳为东盟的对话伙伴。东盟目前正在制定指导方针和标准,以评估是否将英国成为东盟对话伙伴。随着东盟以及亚洲的重要性日益提高,且英国在“脱欧”之后逐渐将重心转向亚太地区,英国在2020年提出希望成为东盟对话伙伴,在2021年2月提出正式申请加入跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)。通过成为东盟的对话伙伴之一,英国可以增强其在整个印度—太平洋地区的合作能力。作为与英国关系密切的文莱,在2021年如不出意外将推动英国成为东盟对话伙伴的进程。这也有助于文莱提高其在东盟的领导能力以及在国际上的影响力。
在美国新任总统拜登(Joe Biden)上任之后,拜登政府将寻求增强其在东盟地区的影响力,而东南亚国家也将热切期待看到拜登时代的美国将会发生什么。文莱也发表声明称,东盟期待与拜登政府合作以加强东盟与美国的交往,加强多边主义和国际合作,以应对新冠肺炎疫情并提高人们对建立更紧密联系的期望,进一步加强东盟与美国之间的战略伙伴关系,以实现该地区的和平、安全、稳定与繁荣。文莱的声明与2020年11月文莱苏丹在东盟峰会上的发言一致,表明文莱肯定了美国对东盟地区的和平与安全具有重要性。虽然在2013年初文莱担任东盟轮值主席国之时,时任美国总统奥巴马没有参加在文莱举行的峰会,但是东盟国家依然期待加强与美国交往的信心。
澳大利亚主动向文莱以及东盟国家示好。2020年10月,澳大利亚国防部长拜访文莱,与文莱苏丹会面。2021年1月21日,澳大利亚驻文莱高级专员蒂芙尼·麦克唐纳(Tiffany McDonald)在东盟外交部长非正式会议之际也在文莱媒体上发表文章表示,澳大利亚将与文莱和东南亚一路相伴。随着文莱在2021年担任东盟轮值主席国一职,澳方期待与文莱在共同的优先事项上密切合作,并致力于在摆脱新冠肺炎疫情之后共同关心、共同准备和共同繁荣。澳大利亚将对文莱和东南亚进行投资,包括在地区安全需求方面。澳大利亚将在文莱布置一名新的国防顾问,以支持更紧密的国防联系和更大的安全能力。
文莱刚接棒东盟轮值主席国一职就受到了东盟地区内外大国的关注,对文莱来说既是提升国际形象与影响力的关键时刻,又是进一步发展与各国关系的好时机。
五、总结
(一)主导东盟合作
新冠肺炎疫情无疑仍将是2021年文莱关注的重点。作为2021年东盟轮值主席国,文莱以防疫和复苏作为凝聚东盟团结的“大旗”,以期获得东盟成员国的普遍认可,增强自身影响力。如何在防止疫情传播同时却提振东盟地区经济复苏是文莱作为2021年东盟轮值主席国面临的首要挑战之一。在“共同关心、共同准备、共同繁荣”这一鼓舞人心的主题下,文莱作为东盟最小的成员国正肩负着巨大的责任,确保东盟共同体在抗击新冠肺炎疫情的过程中比以往更加强大和更好。另一方面,通过再度担任东盟轮值主席国,文莱苏丹有望借此提高声望和政治影响力,最重要的是,这个石油丰富的国家没有所谓的“小国但实力雄厚”综合症。因此,文莱在代表东盟寻求外交政策联系方面处于更好的地位。作为东盟轮值主席国,文莱需承担本年度东盟发展主要责任,处理对外关系、主导东盟合作、促进该地区的稳定和繁荣、提高自身影响力和领导力。
(二)稳定南海形势
一方面南海局势波涛暗涌,是中国与文莱以及东盟关系发展一个不可预测的挑战;另一方面,新冠肺炎疫情让中文双方表现出友好合作精神,文莱也意识到与中国合作的重要性。南海问题需要各方以更强的政治意愿加快谈判进程,才能完成“南海行为准则”的谈判。2021年也恰逢文莱与中国建交30周年,文莱将再次在解决这一敏感问题上发挥关键作用。无论是中国还是其他区域内外大国,都寻求利用南海问题来谋求自身利益。
总而言之,在国际局势复杂性和新冠肺炎疫情不确定性日益增多的情况下,作为2021年东盟轮值主席国的文莱应发挥其在地区和国际问题上的作用,以及展示对重要对外关系的处理以及在国内外管理全盘事务的能力。国际形势风云变幻为文莱作为东盟轮值主席国提供了外部推动力,从本质上看,无论是文莱还是东盟整体的行动最终都是根据其代表的利益而变化。
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文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”。