在20世纪末期，由于缺乏法律的约束，以及缺乏经营管理的经验和技术，使得柬埔寨的博彩行业发展十分艰难。在柬埔寨博彩行业中合法的类型主要有体育彩票和赌场。占据柬埔寨彩票市场的大多是国家体育彩票，国家体彩的营业性质与中国体育彩票相似，以支持体育事业的发展。柬埔寨的彩票市场自出现以来一直没有突破性发展。柬埔寨的赌场是推动博彩行业蓬勃发展的“主力军”，近几年来柬埔寨赌场数量呈爆发式增长，发展态势凸显。柬埔寨是世界上赌场开设数量最多的国家之一。最新数据显示，截至2021年3月柬埔寨共有193家赌场拥有政府颁发的赌场运营牌照（The Phnom Penh Post，2021）。

柬埔寨博彩行业的迅速发展，为柬埔寨的经济发展起到促进作用，带动了柬埔其他各产业的发展；但由于监管不力，让不法分子有机可趁，催生了不少非法行业以及衍生社会乱象，损害柬埔寨国家形象，也对社会治安和人民生命财产造成威胁。柬埔寨政府相继发布了关于博彩行业管理的法律法规，以整顿行业乱象、维护社会治安和人民群众的生命财产安全以及吸引更多外来投资和游客。2020年初，全球暴发新冠肺炎疫情，柬埔寨各产业也受不同程度的影响，博彩行业的发展遭受重创。不少赌场因赌客数量下降以及配合柬埔寨政府的防疫措施关门谢客，导致赌场资金周转慢，使得赌场面临倒闭风险。

在柬埔寨政府出台的新的博彩行业管理系统下，柬埔寨博彩行业将得到有效整顿净化，使其得到良性发展。在新冠肺炎疫情缓和后，各国放松出境政策，柬埔寨博彩行业也将会逐步恢复正轨。

二、柬埔寨博彩行业发展史回顾

柬埔寨地处东南亚交通枢纽，随着柬埔寨政府招商引资的力度逐渐加大，近年来博彩行业成为柬埔寨的新兴产业支柱之一。因此，柬埔寨也逐渐成为世界各地赌客青睐的“梦想国度”。目前柬埔寨国内有近200家赌场是世界上赌场开设数量最多的国家之一。柬埔寨大多数赌场开设在柬埔寨—越南和柬埔寨—泰国的边境地区。新冠肺炎疫情暴发之前每天都有大量外国游客慕名前往。

1970-1980年柬埔寨经历残酷内战，柬埔寨的政局在长时间处于不稳定状态，经济发展也处于瘫痪状态。直到1991年交战各方签署《巴黎和平协定》和1993年举行首届国会选举并通过柬埔寨《宪法》，柬埔寨政局逐步稳定促使经济开始进入新发展阶段。

为了吸引和鼓励外来投资者来柬埔寨投资，以带动旅游业发展及其他行业发展并为人民创造就业机会，柬埔寨政府允许赌场设立，并通过立法让赌场合法化。柬埔寨于1995年通过了《打击赌博法》，该法明文规定，距离首都金边市方圆200公里外地区可以兴建赌场（边界地区、卜哥山和基里隆旅游景点不受上述经营范围限制）。此外，该法明确指出，禁止柬埔寨本地人进入赌场以及参加任何形式的赌博游戏，违者将被处以高额罚款并被当局拘留（搜狐网，2020）。柬埔寨《打击赌博法》于1996年1月26日正式生效，这意味着柬埔寨政府正式批准符合规定的赌场合法化经营。

柬埔寨与泰国、老挝和越南接壤，多个边境城市成为了“赌城”。其中，包括波贝市（Poipet）、奥斯玛市（O Smach）和巴域市(Bavet)等边境城市。赌场大多数集中在边境城市，与柬埔寨当时国家安全和社会情况有关。在经历多年内战后，边境地区埋藏着大量地雷和未爆弹，这严重威胁着人民的生命健康安全。近年来，柬埔寨政府也加大对边境地区清楚未爆弹和地雷的清除力度，以保证边境地区人民的安全。此外，由于边境地区的基础设施落后，道路和水电系统亟待开发。为了促进边境地区发展、推动基础设施建设以及吸引民众移居当地，柬埔寨政府鼓励国内外企业家到边境地区投资。由于泰国和越南禁止赌博，不允许在境内设立赌场，许多泰国人和越南人也选择到柬埔寨边境赌场博弈，成为柬埔寨赌场的最大赌客来源（柬中时报，2020）。

由金界控股有限公司控股的金界娱乐城是柬埔寨金边市唯一一家综合式酒店及赌场娱乐城。柬埔寨政府于1995年授予该公司为期70年的赌场经营牌照。1995年到2035年，金界控股有限公司控股享有金边市方圆200公里范围内的独家赌场经营权，政府不允许在区域内新增其他赌场。金界娱乐城的成功带动了首都金边周边产业的发展。金界控股有限公司在柬埔寨首都金边处于绝对垄断地位，其博彩产业获得巨大利润。2007年，金界一期旗舰项目完工。运营了十年之后，投资了3.69亿美元扩建的金界二期也顺利于2017 年11 月开业。金界一期和二期齐头并进，有效提升了公司博彩业务的接待和休闲服务能力，同时也驱动了公司营收在最近几年获得高速增长。

西哈努克市（简称“西港”）在柬埔寨的各大城市中以“海滩旅游胜地”和“博彩天堂”著称。数据显示，2016年起，柬埔寨政府签发的163张赌场牌照中，有91家都在西港（中国法院网，2020a）。在柬埔寨禁止网络赌博令发布以及新冠肺炎疫情暴发之前，柬埔寨西港合法和非法开设的赌场“遍地开花”，使西港经济得到突破性发展，建筑业、旅游业和服务业也随之迅速发展。由于资本还不满足于线下赌场客流，部分投资商纷纷开设各种在线赌场，以吸引各国赌客。

泰国是一个全面禁赌的国家，禁止赌博的力度堪称位居全球前列。柬埔寨班迭棉吉省的波贝市是泰国和柬埔寨之间的重要过境点，是柬泰两国贸易和商业的重要通道。波贝市是红色高棉政党的老根据地，随着红色高棉的消亡，这座边境之城在无行业支撑的状况下陷入贫困，民众生活艰难。为了帮助波贝市摆脱贫困，柬埔寨政府决定在波贝市边境地区开放博彩业。1999年波贝市开设了第一座赌场，这标志着边境小城正式向“博彩重镇”迈进。经过20年的发展，直至2019年，波贝市已经成为拥有十几个豪华赌场的“小拉斯维加斯”。目前，波贝市是继西港之后的第二大“赌城”。波贝市云集了九大国际娱乐博彩集团，其中星际娱乐博彩集团、皇冠集团娱乐博彩、云顶集团、澳门何氏集团等规模较大，每年吸引着大量赌客前往赌博。

越南在2017年前为全面禁赌，国内的赌场仅允许外国人进入。但自2017年3月起，越南人也可进入赌场参与赌博。不过越南的赌博禁令并非完全放松，赌资仍有上限而且必须通过国家认可的签赌站下注。柬埔寨柴桢省巴域市位于该省最东部，与越南的木牌市接壤。巴域市与西港、波贝市齐名三大“博彩重镇”。由于紧挨着柬埔寨最重要的陆上近邻越南，巴域市虽是“边陲小镇”，但也拥有巨大的经济发展潜力。因为该省临近越南，巴域市具有明显的出口优势,柬埔寨的货物可以通过越南胡志明市出口商品至全世界，货物可通过越南运往中国大陆、中国台湾及日本等国家和地区。巴域市是战略位置良好的小镇发展成跨国贸易的中转站。此外，巴域市也是柬埔寨比较重要的“博彩小镇”。柬埔寨政府授予位于金边市的金界娱乐世界特许经营权——独享金边周围200公里内的赌博牌照。尽管巴域市位于这个200公里半径圈以内，但特许权中说明了巴域市享有合法赌博的权力。虽然巴域市人口不足6万，但目前已拥有超过20家赌场与酒店，近万当地人受雇于这些娱乐场所（网易，2019a）。

柬埔寨拥有合法赌场经营牌照的赌场有近200家，其中绝大部分赌场位于柬埔寨沿海省份，特别是西哈努克省。根据柬埔寨政府发布《打击赌博法》，在首都金边除拥有特许权的金界娱乐城外，不允许再建设其他赌场。因此，柬埔寨的边境省份、沿海省份和旅游大省成为博彩公司投资商青睐之地，例如西哈努克省、贡布省、戈公省和柴桢省等地。

三、博彩行业带来的正负面影响

（一）增加政府财政收入，助力其他行业发展

在《新博彩法》正式颁布使用以前，柬埔寨获得赌场营业许可证很容易，监管宽松，由此带来的赌博淘金热正在改变一个个城镇的面貌。博彩行业是柬埔寨的特色产业，可吸引大量外资，除了行业直接营收之外，也带动了相关产业发展，特别是旅游业、服务业和建筑业。

随着柬埔寨博彩行业的迅速发展，该行业成为了柬埔寨一个新兴重要产业。柬埔寨政府为了活跃经济，吸引更多投资商发展博彩行业，政府放宽对博彩行业牌照的发放要求。柬埔寨财经部在2018年和2019年颁发了大量的新赌场营业执照。柬埔寨于2018年向博彩公司授予52个牌照，比2017年增加了53％；2019年第一季度，财经部共颁发169张赌场执照，其中西哈努克省拥有91家博彩公司获得赌场营业执照（网易，2019b）。截至2021年年初，柬埔寨共有193家赌场。除所需缴纳的税费之外，每年拥有赌场营业执照的博彩公司都需要向政府缴纳4万美元的年度许可费用。因此，博彩行业每年向政府缴纳数千万的税费。2018年，柬埔寨博彩业向柬埔寨政府纳税4600万美元，2019年的博彩行业税收为8,500万美元(中国贸易新闻网，2020)。受新冠肺炎疫情影响，2020年博彩行业税收为4,000万美元，与2019年相比减少逾50%。根据柬埔寨政府即将出台的《新博彩法》，政府将向赌场贵宾赌厅收入征收7%税率，普通赌博收入将征收4%税率。柬埔寨政府对博彩行业税收标准进行重新核准，目的在于规范行业标准，增加博彩行业的税收。柬埔寨政府向赌场总收入征收税务，可显著提高政府收入，并改善政府财政状况。

随着大量外资注入以及外来人员进入柬埔寨从事博彩行业，在一定程度上对柬埔寨的旅游业、建筑业和服务业起着推动作用。柬埔寨西哈努克省以博彩业带动其他行业发展尤为典型。西哈努克省是柬埔寨旅游大省，同时也聚集着大大小小的、合法的和非法的各类博彩公司，每年都有很多游客慕名前往旅游并到赌场参与赌博娱乐活动。随着西哈努克省博彩行业的蓬勃发展，2018年和2019年，进入西哈努克省的游客呈爆发式增长。2019年上半年，柬埔寨共接待了330万国际游客。其中，中国游客排名第一，共有129万人次，而西哈努克省作为柬埔寨最热门的省份之一，接待了近60万外国游客(Realestate，2019)。此外，西哈努克省的建筑业也得到“喷井式”发展，该省建筑拔地而起。据柬埔寨国土规划建设部发布的数据报告，2019年前9个月西哈努克省建筑业的投资总额近10亿美元，5层以上的高楼全部建成之后高层建筑超1000栋。西哈努克省的地价骤增30倍，租金翻10倍。一时间，该省的建筑和房地产业得到高速发展。随着外来人员和游客的激增，西哈努克省的服务业也得到快速发展，各大酒店、餐馆、饮料店、酒吧和KTV等占据西哈努克省大街小巷。此外，随着各行业发展，也为当地民众提供数以万计的工作岗位，为柬埔寨政府解决了民众就业问题。

（二）引发社会乱象，威胁人民生命安全

近年来，柬埔寨愈加受到不法分子的青睐。由于柬埔寨缺少法律法规对博彩行业的监管，使得来自世界各地和当地的不法分子有机可趁，经营非法产业，如线上赌博、毒品贩卖和吸食以及色情行业等。非法产业的滋生引发各种社会问题，扰乱社会秩序，这一现象在柬埔寨的西哈努克省尤为严重。

随着众多外国资本、外来劳工、外来游客的大量涌入，外国人犯罪率上升，社会治安急剧恶化。飞车党抢劫、电信诈骗、绑架勒索、枪击和谋杀等恶性案件层出不穷，也滋生许多洗黑钱和恐怖融资活动。特别是网络赌博，一些外国罪犯团伙假借网络赌博对柬埔寨国内和国外的受害人进行欺骗和敲诈，对柬埔寨的经济发展、社会治安以及人民的生命健康造成严重的威胁，严重损害柬埔寨的国家形象。根据柬埔寨国家警察总署发布的数据，2019年外国人涉嫌犯罪共有324起，共扣押1433人，分别来自40个国家，主要犯罪地为西哈努克省、金边市和暹粒省，同年柬埔寨共发生558起外籍人员受害事件，导致245人丧生（中国法院网，2020b）。

为此，柬埔寨政府于2019年8月下令停止颁发网络赌博执照，禁止在柬埔寨开展任何形式的线上赌博。禁止网络赌博将有效改善社会治安，净化投资环境，吸引更多游客到柬埔寨旅游，实现柬埔寨经济的健康与可持续发展。随着中国扫黄打非行动以及禁赌禁毒力度逐渐加大，中国的灰色产业开始慢慢转向监管宽松的柬埔寨。为此，中国和柬埔寨两国警方认真落实两国最高领导人达成的重要共识，密切合作、重拳出击，依法严厉打击网络赌博、电信诈骗、涉黑涉恶等突出犯罪，同时加强执法能力建设合作，取得重大成果，捣毁一大批网络赌博、电信诈骗窝点，抓获犯罪嫌疑人近千人（中华人民共和国中央人民政府，2019）。2019年为中柬执法合作年，随着执法打击力度的深入推进，给中国与东盟其他国家合作打击跨国犯罪积累了经验，为地区执法安全合作树立了典范。

四、疫情下博彩行业的发展现状

受全球性新冠肺炎疫情影响，柬埔寨各行业遭受冲击，博彩行业损失惨重，整个博彩行业低迷。导致博彩行业发展走低的主要原因是进入柬埔寨赌场的赌客人数大幅下降，使得博彩公司的资金周转周期较长，对博彩公司的运作造成影响，投入与收入失衡。由于柬埔寨的疫情情况日益严重，为配合柬埔寨政府的新冠肺炎疫情防控工作，防止新冠肺炎蔓延，全国赌场处于临时关闭状态，很多小型赌场面临着倒闭风险。

（一）下发“禁赌网络赌博令”，取缔网络赌博

近年来，犯罪分子利用柬埔寨合法赌场在境内外偷偷展开的非法网络赌博活动，衍生出多起绑架勒索本地和外国民众的案件，严重破坏柬埔寨的社会治安和秩序。网络赌博危害国家安全，对经济社会发展无任何利好，相反网赌衍生的洗黑钱等各类犯罪不利于国家经济发展。此外，网络赌博对社会治安造成严重威胁。为此，2019年8月18日，柬埔寨首相洪森颁布政令，停止颁发网络赌博执照，禁止在柬埔寨开展任何形式的线上赌博活动，境内网络赌博执照年底失效，不再更新使用。柬埔寨政府全面禁止网络赌博最终是为了保障国家安全和维护公共秩序，保护人民的生命财产安全。

在柬埔寨政府颁布“禁赌网络赌博令”之前，在柬埔寨西哈努克省的大多数博彩公司也经营着线上赌博，线上赌博为博彩公司带来可观利润。2020年1月1日起，柬埔寨正式全面禁止网络赌博，短时间内大量从事网络赌博人员迅速从柬埔寨撤出，许多以网络赌博为主要业务的博彩公司也相继撤离。至此，柬埔寨博彩行业得到一次深度整顿，能够继续营业的博彩公司基本都是获得柬埔寨政府颁发赌场经营牌照的博彩公司。但是依然有不法分子在柬埔寨偏远或边境地区开展非法网络赌博活动，这就需要执法部门加大执法力度，加大对非法活动的排查力度，以建立良好的博彩环境，吸引更多良性投资。

（二）博彩行业娱乐人口下降

2020年年初，世界暴发新冠肺炎疫情，世界各国对出入境人员施实严格的管控，严防新冠肺炎疫情的境外输入。为防止新冠肺炎疫情从境外输入至柬埔寨，柬埔寨政府也出台了严格的外籍公民入境措施，包括购买医疗保险和隔离检测等。因此，2020年从世界各地入境柬埔寨的外籍投资商和游客呈“断崖式”减少，到赌场的赌客也随之减少。

为防止新冠肺炎疫情的蔓延，柬埔寨政府宣布全国赌场于2020年4月1日起暂时关闭。2020年7月3日，柬埔寨首相洪森在内阁会议上宣布政府允许全国赌场开始复业，但必须先向卫生部申请，同时一定要满足卫生部规定的防疫条件，部分赌场开始恢复营业。但由于受到全球公共卫生事件的沉重打击，赌客数量不多，导致赌场业务无法全面开展。2021年2月，柬埔寨暴发“2·20社区传播事件”。截至4月18日，柬埔寨新冠肺炎确诊人数逾5000人，疫情形势严峻复杂，个别赌场也成为新冠病毒的“温床”。2021年2月至4月期间各省市恢复营业的赌场再次被关闭，导致柬埔寨的博彩行业处于停滞状态。

新冠肺炎疫情对柬埔寨博彩行业最大的影响就是前往赌场的赌客大幅下降，对柬埔寨博彩行业的发展造成较大影响。柬埔寨财经部产业总局长Ros Phirun透露，受新冠肺炎疫情影响，2020年柬埔寨博彩行业税收为4,000万美元，与2019年相比减少了超50%，2019年的博彩行业税收为8,500万美元。由此可见，受新冠肺炎疫情影响，柬埔寨的博彩行业遭受到极大的冲击，行业发展处于低迷状态。

（三）资金投入大，资金回转慢

柬埔寨《新博彩法》中重新制定了申请和颁发赌场执照程序，同时也提高开设赌场所须具备的硬体配套条件，包括必须拥有酒店和会议中心，且所有赌场必须合法化、正规化和专业化。因此，在柬埔寨开设赌场的“门槛”提高，对于开设赌场的投资金额也逐渐加大，仅每年需要向柬埔寨政府支付的年度运营费用就达4万美元，而博彩行业涉及的领域相对复杂且都属于投入较大的领域。此外，博彩行业对工作人员的数量需求量较大，因此在人力资源方面的投入资金也较大。

新冠肺炎疫情肆虐导致赌客不断下降，为配合柬埔寨政府的新冠肺炎疫情防疫工作，赌场关门歇业，使得博彩公司的投入与收入严重失衡，资金周转出现问题。这使得一些小型博彩公司面临破产风险。博彩行业是一个充满风险的行业，会在营业中面临短进短出的风险，会出现导致资金会流动不足的现象。而这一现象的产生最主要的原因在于赌客减少，导致这种娱乐性质的行业缺乏一定的活跃度，进而降低了市场的流动性，导致企业资金周转不利，不能够有效地控制成本。资金成本投入大与回报率低成为各博彩公司当下亟待解决的问题。

（四）疫情当下，博彩行业经营策略

对于当下的环境而言，全球新冠肺炎未得到缓和前，柬埔寨的博彩行业整体发展趋势都将呈现下降状态。对于博彩公司而言，做好防控工作是基于新冠肺炎疫情期间制定的调整策略方案。博彩公司经营者首先需要去充分地了解当今博彩行业相关领域的市场现状、变化和发展方向，以及了解柬埔寨的客流量现状问题，基于这方面的统计去展开合理的安排。经营者及时调整经营策略，把控柬埔寨博彩行业的市场动态和政府出台的各类政策，根据实际情况去调整策略，而不是墨守成规。

此外，赌场经营者还应当全面去解决当下疫情所面临的诸多问题，创造一种精益化管理模式，从博彩行业的整个发展角度去解决问题，以应对新冠肺炎疫情和各类风险的冲击，蓄厚积薄发的力量。因此在这方面，需要提高警惕，真正从市场数值调研出发，逐步地解决问题，把防控摆放在最为重要的位置，随着疫情逐渐的好转逐步解决市场投入和资金回转问题，构建更为合理的博彩行业策略。

五、博彩行业展望

从2019年上半年开始，柬埔寨政府除对博彩行业乱象进行全面整治之外，还对黄赌毒、建筑业、城市交通、环境卫生以及商家规范等方面进行了大力整顿，以打造一个更加健康、文明、法制的社会环境。

柬埔寨政府出台的“禁赌网络赌博令”，有效提高了柬埔寨的整体博彩产业形象。网络赌博从业者的离开，网络赌博产业的撤离，重振柬埔寨社会经济的良性健康发展。存留下的合法博彩行业，随着政府监管力度的不断加大，柬埔寨的博彩行业将更符合行业规范，合乎法律要求。网络赌博的撤离不会影响到城市发展格局，相反，会为城市消费升级，为各产业的发展提供新的空间和增长。

为让博彩行业得到有效监管，让监管部门在执法期间有法可依，柬埔寨政府将颁布《综合度假村及商业博彩管理法》，简称《新博彩法》。2020年10月5日，柬埔寨国会通过《新博彩法》草案，10月26日参议院召开会议通过《新博彩法》草案，现草案已提交给宪法理事会审理，之后再提交给国家元首签字生效。《新博彩法》将设定禁赌区和赌场区，当地人仍然被禁止赌博。其中提到的划分区域，草案中又将商业博彩划分为了三大区域，分别是限制区、鼓励性开发区、已先行开发区。根据法律要求，现有的位于鼓励性开发区的赌场，按照已先行开发的赌场进行管理，除非这类型赌场根据法律变更调整成综合度假村内赌场模式。《新博彩法》将对商业赌博场所以及相关行业进行强有效的监管。此外，草案中设定赌场最低投资金额并提出有效打击洗钱和恐怖主义融资活动的措施。柬埔寨政府拟定新法，鼓励国内外投资者在柬埔寨设立拥有赌场和完善设施的综合度假村，以进一步推动旅游业发展和创造大量就业机会，同时也能增加政府在博彩行业取得税务收入。

柬埔寨政府相继出台的各类博彩行业的相关法律法规和行业规范，有效对博彩行业的大力整顿和行业净化。国际货币组织于近日发布《世界经济愿景》报告，据预测，在2026年，柬埔寨的经济增长为6.8%，将成为东盟经济增长最快的国家（柬埔寨头条，2021）。因此，待新冠肺炎疫情缓和之后，极具开发潜力的柬埔寨将会迎来更多外来投资和外来游客。

参考文献

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[12] 中国新闻网，（2020），柬埔寨官方：绝不让网络赌博卷土重来，http://www.chinanews.com/gj/2020/11-17/9340863.shtml，[2021年04月14日]。

文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”