未爆弹药（Unexploded Ordnance，缩写为UXO），又称哑炮，是指在武装冲突结束后仍遗留在某一地区的各种 (未爆炸或被弃置的)爆炸性弹药。其中包括炮弹、手榴弹、地雷、迫击炮弹、火箭弹、导弹以及其他弹药。这类武器可能在被布设或遗弃数十年后爆炸，存在致命且不稳定的危险。

随着越来越多的尖端武器和投射系统的扩散，战争遗留爆炸物的问题不断加剧。现今，世界上大约有78个国家被未爆弹药污染，每年造成15,000-20,000 人死亡或致残。大约80%的伤亡是平民，其中儿童是受影响最严重的年龄组。未爆弹药越来越多地被视作当地平民的恐怖武器，使当地民众饱受着战争遗留物的长期困扰。老挝被认为是世界上人均遭受轰炸最严重的国家。在越南战争期间，美国58万次轰炸行动在老挝投下了超过200万吨炸弹，其中大部分是集束炸弹。战争结束后，老挝各地遗留了约2.88亿枚集束弹药和7500万枚未爆弹药，在老挝的18个省中就有10个被这些未爆弹药严重污染。这些未爆弹药至今仍对当地人民的生命安全构成威胁，并对老挝的经济发展形成阻碍。因此，解决未爆弹药问题成为老挝实现脱贫目标，实现国家发展战略的关键举措。

战争遗留物是现代武装冲突的必然结果，然而，如果国际社会能够提供一些帮助，就会大大减少战争遗留爆炸物所造成的人员伤亡。全面了解老挝未爆弹药问题的历史起源、认识未爆弹药的清理现状和问题，提高人们对于未爆弹药所构成的危险和所造成的影响的重视，有助于动员国际社会力量，共同助力老挝未爆弹药的清理工作。鉴于此，本文将从老挝未爆弹药的问题出发，对未爆弹药的历史起源进行梳理，分析未爆弹药造成的影响，概括老挝未爆弹药清理的现状和问题，并提出相应的建议与对策。

二、老挝未爆弹药的来源及影响

（一）老挝未爆弹药的历史来源

第二次越南战争期间，在美军和南越傀儡政权的扫荡下，北越大量的物资运输渠道被切断。为解决这一难题，越南共产党、北越政府和越南军民开辟了一条通过老挝狭长地区的崇山峻岭抵达越南南方各根据地的羊肠小道—胡志明小道，它成为胡志明部队向南方游击队秘密运送兵力和武器装备的重要通道。就是这条举世闻名的、近两千公里的神秘运输线支撑了整个越南战争。在胡志明小道被美军发现后，1953年3月，美军展开了“滚雷”战役，猛烈空袭北方胡志明部队，摧毁这条胡志明小道。与此同时，美军航空兵乘机对胡志明小道老挝段展开绞杀战，即代号“钢虎”的疯狂轰炸行动。1964-1973年期间，美军对老挝进行了58万次的轰炸，平均每8分钟轰炸一次。据老挝国家未爆弹药管理署（NRA）数据显示，在长达9年的轰炸中，在老挝投放炸弹多达200万吨，超过德国和日本在二战期间投下的炸弹总量。它们大部分为集束炸弹，每个集束炸弹外壳包含数百个单独的小炸弹，小炸弹大约有一个网球的大小，约有 2.7 亿枚，其中30％是未爆炸的，大约有8000万枚。此外还有未爆的大炸弹、导弹、手榴弹、炮弹、地雷及其他武器残留物（彭治国，2015）。

冲突结束40多年后，老挝既是世界上受摧毁最严重的国家之一，也是最贫穷的国家之一。老挝全国有18个省，埋有未爆弹药的有17个省，同时，143个地区中埋有未爆弹药的就占了110个，47个最贫困地区中有46个地区埋有未爆弹药（赵锐、李振林，2020）。老挝国土面积为23,6800平方公里，其中有25%的面积是被未爆弹药污染的（约59200平方公里）。

以目前每年清除5万枚弹药的速度来计算，至少需要180年才能清理完毕。根据老挝政府UXO信息管理部门的数据，截至2019年，老挝一共清理UXO 1,447,183颗，这表明了只有17.5%的炸弹完成清理。总清理面积仅为595平方公里，这意味着只有1%的污染地区被清理。清理UXO将是一个长期而艰巨的任务，因此，老挝人民不得不长期饱受着身体上和精神上的折磨。

（二）老挝未爆弹药带来的影响

1.对当地民众特别是儿童的人身安全构成严重威胁

未爆弹药问题妨碍了冲突后发展与重建、阻止人们下地劳作和获取其他资源，同时也为返回家园的儿童和境内流离失所儿童带来风险。虽然这些炸弹是在40年前投下的，战争也已结束30多年，但它所产生的广泛破坏、对于人身安全和人们日常生活的影响依然存在。在老挝每天都会有100多人由于未爆弹药受伤或死亡。所以虽然时过境迁，但未爆弹药的影响仍然在困扰着人们的生活。

短短40年中，老挝已发生4万多件起与未爆弹药有关的伤亡事件。儿童尤其受到未爆弹药的威胁。由于儿童对于未爆弹药的危害性认识不足和缺乏相关知识，一些儿童在浑然不知的情况下，甚至将其当作玩具进行玩耍，结果导致悲剧。根据2020年联合国儿童与武装冲突问题办公室关于《地雷和集束弹药监测》的报告显示，由于触发未爆弹药导致的平民伤亡，每年儿童要占受害者总人数的一半左右。其中，儿童伤亡最多的国家是阿富汗、柬埔寨、苏丹、老挝、巴基斯坦和也门。由于男童比女童更多参与放牧、收集柴禾和食物等户外活动，大多数儿童伤亡者为男性（联合国儿童与武装冲突问题办公室，2020）。由于需要时间康复且经济负担沉重，许多国家的儿童幸存者不得不提前终止接受教育。即便儿童并未直接受害，一旦父母因地雷受伤、无法工作和照料儿童时，地雷和未爆弹药也会对其生活造成不可抗拒的影响。

2.污染耕地，制约社会经济的发展

除了人类苦难和生命损失，未爆弹药污染限制了农业开垦和土地开发利用，从长远来说，还对老挝的经济发展形成巨大阻力。首先，老挝依然是联合国公布的世界最不发达国家之一。经济数据显示，农业为老挝的支柱产业之一，占老挝2020年全国GDP的20.9%。老挝75%的人口生活在农村，从事农业生产，大多数家庭收入来源依靠农业。未爆弹药污染限制了对耕地资源的开发利用，严重阻碍农业生产活动，加剧社会贫困状况。有些地区农民因为经济原因，就算明知该地区存在未爆炸弹风险，农民也无法选择别的土地耕种，导致他们不得不冒着被炸伤的风险进行耕种作业。联合国开发计划署（UNDP）老挝代表处负责人Nils Christensen表示，未爆弹药造成的伤亡主要集中在贫困的农村地区。这就是为什么未爆弹问题与贫困相联系的原因。

其次，在任何建设之前都需要考虑到清理土地所需的高成本和高风险，例如，在进行一项开发项目之前，需要对土地进行清理，把未爆弹药清除干净。这无形当中增加了成本。与那些不需要开展这一工作的国家来说，老挝的开发成本几乎要增加一倍，所以这也成为老挝基础设施建设落后的原因之一。

除了具有爆炸危险外，埋藏的未爆弹药还会造成环境污染。在一些未爆弹药集中区，高氯酸盐（烟火和火箭燃料的一种成分）等与炸弹相关的化学品可能会渗入土壤和地下水，对环境造成污染。

三、老挝未爆弹药清理的现状

（一）老挝未爆弹药清理的政策与目标

1.关于UXO清理的公共政策

  1990-1999年，老挝政府就开始开展未爆弹药的清理工作。1996年，老挝政府、联合国开发计划署和联合国儿童基金会共同成立了老挝未爆弹药清理组织—UXO Lao。2003年，老挝政府在国家贫困消除计划（The National Poverty Eradication Programme）中提出了“UXO 净化计划”，旨在将未爆弹药清除工作“主流化”到发展计划中，确保行动规划与贫困等国家优先事项密切相关，加快清理步伐，为农业生产开辟土地，充分调动未爆弹药清理行动计划所需的资源。在污染率高的地区迫切需要确定所需的UXO清除程式。该计划优先关注最贫困地区，确定了受未爆弹药污染最严重的9个省，包括沙湾拿吉省、川矿省、沙拉湾省、甘蒙省、色贡省、占巴塞省、华潘省、阿速坡省和琅勃拉邦省，这些地区超过50%的农业用地受到影响。同时，该计划还重点推进3项工作：清理未爆弹药、宣传未爆弹药的危害和援助受害者。2004年4月老挝政府批准了“安全前进路径”的公共政策，必须以协调有效的方式解决未爆弹药问题。2012年，老挝政府将“安全前进路径”升级为“安全前进路径II”，并将其纳入国家经济发展计划的一部分，并实现可持续发展。其中，包括：（1）未爆弹药清理目标的制定；（2）将每年未爆弹药受害者人数从300人降低到75人以下；（3）确保每位未爆弹药受害者得到最大程度的援助；（4）优先清理污染严重地区；（5）认真执行国家未爆弹药清理计划；（6）履行关于未爆弹清理的国际条约义务。

此外，从2006年开始，老挝政府将未爆弹药问题纳入了国家社会经济发展五年计划中，将清理未爆弹药作为提高土地利用、推动社会经济发展的重要举措。

2.UXO清理中的优先目标是清理耕地

老挝未爆弹药清理的主要工作是清理耕地。在老挝国家战略规划中，根据土地清理的优先等级划分为高、中、低三个等级。其中，农业用地、教育用地和公共服务区为高优先级；政府办公区、牧场和森林为中优先级；公共基础设施、旅游景区和商业场所为低优先级。根据老挝国家统计中心的数据来看，老挝农业占GDP比重为15.29%，在老挝经济中占据着重要地位，农业耕地成为优先清理的领域。因此，老挝政府主要制定了四项工作计划：一是确定优先清理的土地，使得清理计划与当地的发展计划相适应；二是充分应用现代化技术对土地进行评估，最后再实施清理行动；三是对清理结果进行检验，并制定土地移交计划；四是按照国内外标准进行未爆弹药清理。耕地清理有利于释放农业用地潜力，改善生活和解决当地的贫困问题，推动国家经济发展。

（二）未爆弹药在老挝的清理部门

1.老挝政府部门

（1）老挝国家未爆弹药管理署—NRA

2003年3月17日，老挝国家未爆弹药管理署成立，它作为老挝政府的公共机构，主要在指导、协调和管理老挝未爆弹药的清理行动方面提供政策指导。NRA的主要职责是协调和监管所有未爆弹药部门的活动，并直接向政府报告，承担着老挝政府与国际机构在未爆弹药清理行动中协调员的角色。老挝国家未爆弹药管理署（NRA）主要由联合国开发计划署（UNDP）和双边援助提供资金支持，具体来源包括：澳大利亚政府、新西兰政府、美国政府、爱尔兰政府、英国国际发展部、瑞士排雷基金会等。2021年11月，老挝政府将老挝国家未爆弹药管理署（NRA）定位为“老挝政府和政党的秘书处，专门管理和审议未爆弹药的规划和政策，与各部委和国际组织就未爆弹药清理活动进行协调（庞凤，2019）。”

（2）老挝未爆弹药清理具体执行机构—UXO Lao

1996年，老挝政府在联合国开发计划署（UNDP）和联合国儿童基金会（Unicef）的支持下成立了一个国家清理机构—老挝未爆弹药清理机构（UXO Lao）。它是老挝最大的UXO清理组织，目前在17个目标省份中的10个省份开展业务。

该机构的主要职责是雇佣和培训排雷人员、调查受污染地区、教育未爆弹药污染区民众、清理受污染地区和清理未爆弹药。老挝未爆弹药清理机构的活动不仅有助于挽救生命，还有助于增加社会和一些贫困地区的经济机会。

2.国际NGO组织

国际NGO组织也向老挝提供了大量的援助。这些组织包括：Humanity& Inclusion, Japan MineAction Service, Mines Advisory Group, NorwegianPeople’s Aid和HALO Trust等。其中，Mines Advisory Group（MAG） 是老挝第二大清理 UXO 的国际NGO组织。1994 年在老挝开始清理行动，主要集中在甘蒙省和川圹省。在川圹省开展的清理行动主要的资金来自美国和英国政府，甘蒙省的清理行动获得英国、挪威政府和Freeman Foundation的资金支持。另外，HI组织（Humanity& Inclusion）从1996年在老挝开始清理活动，最初为老挝未爆弹清理部门（UXO Lao）提供技术和资金支持。2013-2017年，荷兰政府提供了380万美金援助HI组织在沙湾拿吉省清理未爆弹药。2016年12月，由于华潘省缺乏国际NGO组织的支持，HI组织故将清理行动转移到华潘省，他们的目标是进行44个村庄的UXO清理。

3.其他国家

除了老挝民间和国际组织的努力外，国家的单独援助也为排爆工作带来了新的转机，为老挝未爆弹药的清除工作作出了重要贡献。中国企业在投资基础设施建设时，也会配套开展项目现场及周边的未爆弹药清理工作。比如中国五矿集团下属的MMG公司在参与Sepon铜金矿项目运行的过程中，就雇佣了400人的未爆弹药清排队伍，仅仅一年便销毁未爆弹药2952枚，清理出500公顷的土地，使当地受未爆弹药问题困扰的居民直接受益。此外，美国前总统奥巴马在任时曾于2016年访问老挝，并承诺给予老挝9000万美元的资金用于未爆弹药排查与清理工作。截至2018年，9000万美元的援助资金已全部到位。美方有关部门负责人亦在接受采访时表示，美国国会将考虑在2019年追加3000万美元援助资金（Lao News Agency，2018）。近年来，日本、德国和俄罗斯也加大对老挝未爆弹药清理的援助力度。种种迹象表明，老挝未爆弹药问题正逐步向好的方向发展。

四、老挝未爆弹药清理的挑战

（一）清理工作时间跨度久，资金仍然面临短缺

战争结束40多年后，未爆弹药仍然影响着老挝国内18个省中的15个省。一直以来，老挝政府和国际组织都在持续推进未爆弹药的清理工作，致力于为未爆弹药的问题提供密切指导和创造条件。但目前老挝未爆弹药清理工作时间跨度久，所需资金仍然欠缺成为面临的挑战之一。根据老挝国家未爆弹药管理署（NRA）的信息显示，每清除一平方米的未爆弹药区域需要花费大约1000美元的资金，历时一周甚至一个月的时间。老挝的领土面积约为24万平方公里，而其中的8万7千公里都为可能存在未爆弹药的区域（老挝国家贫困消除计划，2003）。可想而知，要清理这些区域是一项多么艰巨的工作。虽然在联合国的帮助下老挝从1996年正式展开清理工作，但20多年过去了，只有1%需要清理的区域得到了处理。照此速度计算，还将需要100年的时间才能完成这一艰巨的任务。

同时，老挝作为世界上最不发达的国家之一，经济基础薄弱，还无法完全靠自己的财政收入来开展这一工作。在过去几年当中，清理资金从1200万美元增至目前的3000万美元，但如果要对老挝政府确定的重点地区进行清理，每年至少需要5000万美元的资金。而这仅仅是用于清理的费用，还不包括对受害者进行补偿和救助以及对民众进行知识普及所需要的资金。2021年6月28日，老挝劳动与社会福利部、联合国开发计划署和美国驻老挝大使馆共同召开了老挝未爆弹药清理部门会议。与会人员表示在老挝国家年度、5年计划和第18个可持续发展目标中提到的未爆弹药受害者援助、未爆弹药的探测和清理由于缺乏资金、人员质量和数量有限、缺乏探测和清理的现代设备和技术等原因未按既定计划完成（Lao News Agency，2021）。

（二）不可预测的自然因素为未爆弹药清除带来新的威胁

全球气候变化带来的后果日益显现，导致自然灾害频发，不可预测的天气模式给老挝未爆弹药问题带来了新的威胁。据老挝劳动与社会福利部和中央灾害管理委员会的数据表明，2016-2020年期间，老挝共发生235起灾害，这些灾害主要包括：台风、洪灾、山体滑坡、虫害和动物疾病等，其中，暴雨引发的洪灾、山体滑坡比其他灾害导致更多人死亡（Lao News Agency，2021）。面对自然灾害的威胁，老挝政府和国际社会提供的现有模式装备不足，无法应对因气候变化而为未爆弹药清除工作带来的独特挑战。据老挝媒体报道，2021年6月5日，因暴雨天气连日侵袭，川圹省帕赛县那弯村出现了山体滑坡现象，在凹陷的土层中发现了一枚重达500磅（227公斤）的大型未爆炸弹（Asean Today，2021）。目前,许多国家以提供未爆弹药清理设备或专项援助资金（例如：勘测清理某个区域或为受害者提供义肢）的形式进行援助，加上援助提案流程冗长且耗时，并且在紧急情况下无法做出敏捷的响应，这种僵化的模式意味着老挝政府可动用的资金非常有限，无法迅速应对自然灾害导致的未爆弹药危机。

（三）中央与地方未爆弹药管理部门协调

在老挝未爆弹药清理过程中，中央与地方政府没有密切的合作，地方不了解中央的政策，中央在政策制定时，没有足够明确的分工和责任细化。同样，当地政府也没有跟中央政府进行讨论实施政策的方式，导致了各省在实施上不规范，各自为政，缺乏有经验的人员和协调能力。要想实现未爆弹药清理的既定目标，不仅需要中央与地方深入沟通和具体谈论，而且需要当地政府的实施能力的提高。

五、老挝未爆弹药清理的建议

（一）呼吁更多国际援助，履行国际公约义务

老挝应该呼吁更多国际社会的援助，使得国际社会在消除未爆弹药方面贡献更多力量。老挝是《国际禁用集束炸弹公约》的缔约国，是禁止使用该类武器的主要倡导者。国际社会更加应该认真地履行这一公约，从而使全球禁用集束炸弹的努力继续向前推进。2018年前，老挝每年未爆弹药导致的伤亡为300人左右，而目前这一数字下降到100人。无论是清理工作，还是针对民众的宣传教育工作都任重而道远，都需要国际社会继续提供强有力的支持（联合国新闻，2012）。

（二）多渠道拓宽清理资金来源

由于炸弹外壳为纯金属，经济价值较高，其耐久度也比当地所使用的原木、茅草等建筑原料更高。因此，在清排工作组原地排爆后，当地人可以选择将回收来的金属外壳出售给下游商家，制成首饰、旅游纪念品、厨房用品等商品出售。也可以选择直接将被遗留的金属炸弹外壳作为高脚屋的支撑，或者种植花草的花盆出售，最后将收入的一部分用以资助未爆弹药清理组织及项目，以达到营销目的与实现社会责任。这样一来便形成了排爆、回收、制造、反馈排爆的良性循环产业链。不仅能成为当地居民收入增长的来源之一，也拓宽了清理资金的来源渠道。比如一家名为Article 22的时尚公司，便通过回收并重新熔铸UXO的金属外壳制作出售首饰，再将所得收入中的一部分捐给Mine Advisory Group (MAG)等清排UXO的组织，直接支持了老挝境内的UXO污染清排工作。

（三）加强中央与地方部门的协调

老挝中央部门在制定清理计划前应该先跟地方部门商量，必须规定明确各自的责任，在法制的内容范围内有明确的任务，远离矛盾和协调性不强问题。同时，可以设立“中央与地方协调委员会”，每个省派出一个代表，中央派出一个代表，共同处理，商量和联合制定共同的各项政策。每个月共同开会讨论，及时解决排爆工作中的问题，可以有效减少中央与地方之间的协调问题。

参考文献

[1]Asean Today：（2021），气候变化增加了一个新的层面，老挝未爆弹药的挑战，https://www.aseantoday.com/2019/09/climate-change-adds-a-new-dimension-to-laos-uxo-challenges/?lang=zh，［2021年07月14日］

[2]老挝国家贫困消除计划：（2003），未爆弹药消除计划，file:///C:/Users/GXDX/Downloads/Lao%20PDR%20-%20NGPES%20-%20Main%20Document.pdf

[3]联合国新闻：（2012），老挝——三分之一含有未爆弹药国土面积需要100年才能清理完毕，https://news.un.org/zh/audio/2013/04/302802，［2021年07月03日］

[4]Lao News Agency：（2021），老挝未爆弹药问题的解决仍然存在多方面的挑战，http://kpl.gov.la/detail.aspx?id=60382，［2021年06月30日］

[5]Lao News Agency：（2021），日本未爆弹药清除机构向老挝人民军捐赠防疫物资，http://kpl.gov.la/detail.aspx?id=60275，［2021年07月02日］

[6]Lao News Agency：（2021），老挝参加“让受未爆弹影响的国家共同参与，实现可持续发展”远程对话会，http://kpl.gov.la/detail.aspx?id=60591，［2021年07月08日］

[7]庞凤：（2019），国际NGO和政府的合作关系研究—以老挝未爆弹药（UXO）的清理过程为例，东华大学硕士论文

[8]彭治国.(2015).胡志明小道:炸不断的隐秘生命线. 优品(04),18-19. doi:CNKI:SUN:JPSJ.0.2015-04-003.

[9]赵锐 & 李振林.(2020).胡志明小道纪行. 军事历史(06),115-122. doi:CNKI:SUN:JSLS.0.2020-06-016.

文章来源“中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”